有时，可通过某种形式的重组、由实力雄厚机构接管或注入新资本与增加股东
使存款人的利益在最大限度上得到保护。监管者可以促成此类结果，但重要的是，
最终结果必须完全达到监管要求，解决方案在短期和一定期限内能得以实现，存款
人暂时得到保护。
确定系统性保护的适当水平往往是由相关当局（包括中央银行）决定的，特别
是在可能调动公共资金的情况下。由于监管者对有关的机构十分了解，通常他们还
是要发挥一定作用。为了保护监管人员工作上的独立性，必须明确区分系统保护（
或安全网）对与银行的正常监管两者之间的差异。在处理系统性问题时，一方面要
解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的机构，另一方要将对市
场信号和约束的扭曲降到最低点。在条件具备的情况下，可启动存款保险。
原则１ 在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明
确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律
框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律
与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。另外还要建立监管者之间分享
信息及为信息保密的各项安排。
这一标准要求具备下列因素：
（１）由立法为监管人员制定明确的、可实现的、统一的责任和目标框架，但
应保证他们实现目标和责任时享有工作上的独立性，以便摆脱政治方面的压力并能
够实现这些目标。
（２）实现既定目标所需的充足资源（包括人员、资金和技术），前提是这不
会削弱监管机构的自主权、整体性和独立性。
（３）制定银行必须满足的最低标准的银行法律框架；监管者要有充分的灵活
性，根据需要制定审慎管理规则，以实现既定的目标并作出定量性判断；赋予收集
与独立核对信息的权利；给予监管者在一定范围内，对抉择审慎要求的情况进行处
罚的权力（其中包括撤换职务、进行处罚和吊销营业执照）。
（４）在履行监管职责中，按照诚信原则采取监管行动的个人和机构免于承担
（通常在法律上的）任何责任。
（５）建立在国内外负责金融体系安全及稳健性各类官方机构之间加强合作、
交换有关信息的体系。保护监管信息的保密规定以及使这类信息只用于对有关机构
进行有效监管的各类安排应为上述合作提供支持。
第三节 发照程序和对机构变动的审批
原则２ 必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务
范围，并且严格控制“银行”一词的使用。
原则３ 发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。发照
程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部
控制，以及包括对资本金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，
首先应获得其母国监管当局的批准。
为了形成一个健康的金融体系，明确界定被监管对象，应明确界定对银行组织
的发照安排和执照允许的业务范围。特别要指出，一般只有持有营业执照并接受银
行监管的机构才能办理吸收公共存款的业务。对“银行”（注６）一词必须作清楚
的定义，并且严格控制在名称中使用“银行”一词，以便使公众不会被那些使用“
银行”这一名称的无照经营、逃避监管的机构所误导。
通过以对吸收存款机构（在适当情况下包括其他种类的金融机构）的发照（或
机构审批）体系作为银行监管的基础，银行监管者就有手段确定监管对象，并控制
银行业准入。发照当局应当保证新银行机构有适当数量的股东、充足的财务、与业
务结构相一致的法律结构以及具备专业知识、道德水准、能稳健、审慎经营的管理
人员。保证发照与持续监管的标准相一致十分重要。这样，当某家已成立的机构不
能达到标准时，可据此吊销其执照。在发照和监管由不同当局负责时，他们在发照
时必须密切合作，监管当局应享有要求发照当局考虑其观点的正当权力。清楚、客
观的标准也有助于减少机构审批过程中潜在的政治干预。虽然审批程序不能确保开
业后的正常运转，但是它可以作为减少不稳定机构进入银行市场的有效手段。发照
方面的法规同监管工具一样，旨在限制银行倒闭的数目和存款人的损失，但同时还
不应因限制准入而影响银行业的效率和竞争水平。这两方面的内容对维护公众对银
行系统的信心十分必要。
在建立了严格审查银行执照的申请标准后，如果认定申请达不到标准，发照机
构要有权拒绝审批。至少，发照程序应包括对银行组织的所有权结构、董事和高级
管理人员、经营计划和内容控制、预计财务状况包括资本充足率的审查；当报批的
所有者是一家外国银行时，应获得其母国监管者的事前批准。
Ａ．所有权结构
监管人员必须有能力审查银行的所有权结构。这项工作应包括审查银行的直接
和非直接控制者、主要的（注７）直接或间接股东，还应包括审查控制者过去所有
的银行、非银行企业、他们在商界声誉、所有主要股东的财务状况以及必要时提供
进一步财务支持的能力。作为审查其声誉的一部分，监管人员还必须确定初始资本
的来源。
如果银行是附属于一家更大的机构，发照和监管当局应当确保其所有权形式和
组织结构不至构成问题的来源，并消除银行和储户受到大机构内部其他单位各类活
动不良影响的风险。对银行主要股东的其他权益和有关实体的财务状况也应当进行
审查，以免银行被其所有者当成被迫提供资金的工具。在审查企业集团的附属机构
和报批银行的结构时，发照和监管当局应当确保银行的组织结构具有充分的透明度，
能够确定对稳健银行业务负责的人员，并确保他们在企业集团内部有充分的自主
权，能够迅速地对监管方面的建议和要求做出反映。最后，发照和监管当局应当有
权防止形成妨碍有效监管的附属公司和组织结构。这包括主要机构设在缺乏监管和
实行保密法的地区，在这种情况下，由于同样的所有者控制几家具有平行结构的银
行，并且不存在常见的公司关系，因而无法实施综合并表监管。
Ｂ．经营计划、控制制度和内部组织结构
审批过程中需要注意的另一个问题是对银行申请从事的业务及经营策略进行审
查。经营计划应对银行未来大部分业务的市场情况进行描述与分析，并制定银行长
期的业务策略。申请者还应描述银行内部的组织和控制情况。审批机构应当确定这
些安排是否与其计划的战略相一致，也应当确定是否已经制定出完善的内部政策和
程序，以及是否安排
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